《食品安全法》彰顯的五大特點(diǎn)

食品安全問(wèn)題一直是人們關(guān)心的話題，“吃得放心”是百姓一種強(qiáng)烈而總是困擾多多的愿望。2月28日，我國(guó)的《食品安全法》正式通過(guò)了十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議的審議，并將于今年6月1日頒布實(shí)施。這部新法受到了社會(huì)的普遍關(guān)注，怎樣理解和把握它的內(nèi)容呢？

衛(wèi)生部政策法規(guī)司　汪建榮

十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議于2009年2月28日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)食品安全法》，是繼1982年《食品衛(wèi)生法（試行）》、1995年的《食品衛(wèi)生法》之后，又一個(gè)食品衛(wèi)生法制建設(shè)史上的里程碑。《食品安全法》在延續(xù)食品衛(wèi)生法行之有效制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)食品安全新形勢(shì)，從現(xiàn)階段實(shí)際情況出發(fā)，以保證食品安全為主線，針對(duì)食品安全監(jiān)管中的“軟肋”，在不同層面、多個(gè)角度，進(jìn)行了體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，為食品安全工作構(gòu)筑了新的框架平臺(tái)?？梢韵嘈?，它的出臺(tái)將會(huì)使我國(guó)食品安全狀況發(fā)生較大的改觀?！妒称钒踩ā饭彩乱话倭闼臈l，可以歸納為五大特點(diǎn)。

　　貫徹預(yù)防為主的思想

食品從農(nóng)田到餐桌，鏈長(zhǎng)環(huán)節(jié)多，監(jiān)管難度非常大。要牢牢把握食品安全工作的主動(dòng)性，關(guān)鍵在增強(qiáng)監(jiān)管工作的預(yù)見性、前瞻性和針對(duì)性。《食品安全法》將食品安全監(jiān)管的關(guān)口前移，設(shè)置了兩個(gè)專門的“渠道”，以及時(shí)、全面掌握各類食品安全信息，核實(shí)、求證食品安全風(fēng)險(xiǎn)。一是食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度。通過(guò)系統(tǒng)、持續(xù)的監(jiān)測(cè)，了解食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素，為食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供數(shù)據(jù)；另一是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。通過(guò)科學(xué)、實(shí)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，了解食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害，排查食品安全隱患。這兩種制度，著眼于早發(fā)現(xiàn)、早決策，采取有針對(duì)性的監(jiān)管措施，把食品安全隱患化解在萌芽狀態(tài)，預(yù)防和減少群體性食品安全事故發(fā)生，制定更加符合科學(xué)、更加符合實(shí)際的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

為了預(yù)防食品安全事故的發(fā)生，《食品安全法》還在四個(gè)環(huán)節(jié)上采取了“疏”、“堵”結(jié)合的措施：一是提高準(zhǔn)入門檻，在起步線上防止不合格食品流入市場(chǎng)；二是建立信用檔案，把監(jiān)督檢查頻次與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的信用記錄掛鉤；三是實(shí)行索票索證，確保一旦食品安全出現(xiàn)問(wèn)題，可以溯源追查到底；四是強(qiáng)制召回食品，防止不合格食品繼續(xù)在市場(chǎng)上流通。

　　體現(xiàn)綜合治理的理念

食品安全是一個(gè)看似簡(jiǎn)單其實(shí)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。解決食品安全問(wèn)題，光靠加強(qiáng)政府監(jiān)管不行，必須采取包括經(jīng)濟(jì)、行政、法律、文化、教育等多種手段，通過(guò)打擊、規(guī)范、教育、管理等方面的工作，才能從根本上實(shí)現(xiàn)食品安全的“長(zhǎng)治久安”。

《食品安全法》加大了違法違規(guī)成本，對(duì)用非食品原料生產(chǎn)食品，在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能有害人體健康的物質(zhì)，用回收食品做原料生產(chǎn)食品，或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)營(yíng)養(yǎng)成分不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品等違法行為，詳細(xì)規(guī)定了相關(guān)的刑事、行政和民事責(zé)任。同時(shí)對(duì)生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，規(guī)定了消費(fèi)者除可以要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款10倍的賠償金。

《食品安全法》強(qiáng)化了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的社會(huì)責(zé)任，除規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者安全信用檔案、索票索證等制度外，還確立了不安全食品召回和停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等一系列制度。要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者建立健全本單位的食品安全管理制度，加強(qiáng)對(duì)職工安全知識(shí)培訓(xùn)，配備專職或者兼職食品安全管理人員，做好對(duì)所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的檢驗(yàn)檢測(cè)工作，依法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

《食品安全法》賦予了行業(yè)協(xié)會(huì)明確的職責(zé)，要求加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識(shí)。要求新聞媒體開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)知識(shí)的宣傳，并對(duì)違反本法的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。 食品安全法》加強(qiáng)了執(zhí)行力度。如要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于食品添加劑的品種、使用范圍、用量的規(guī)定使用食品添加劑；不得在食品生產(chǎn)中使用食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)。同時(shí)還規(guī)定，食品添加劑的使用不僅要經(jīng)過(guò)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，證明安全可靠，還必須證明技術(shù)上確有必要，否則不被允許使用。

　　突出了科學(xué)監(jiān)管的思路

制定《食品安全法》的目的，是為了保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全。食品安全監(jiān)管須“以人為本”，科學(xué)監(jiān)管。為此，該法在監(jiān)管體制、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段、監(jiān)管信息等方面，都作出了具體的規(guī)定。

在科學(xué)監(jiān)管方面，食品安全信息的真實(shí)性和食品安全風(fēng)險(xiǎn)的可控性是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。俗話說(shuō)，只有“心中有數(shù)”才能“有的放矢”。對(duì)于監(jiān)管對(duì)象，一是要“說(shuō)得清”。《食品安全法》規(guī)定了監(jiān)管部門必須通過(guò)各種現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查的方式，及時(shí)、全面掌握各類食品安全信息，確保食品安全信息的真實(shí)性，并在這個(gè)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的量化監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制建設(shè)。二是要“管得住”?！妒称钒踩ā丰槍?duì)不同類型的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者設(shè)定了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理要求，強(qiáng)化其內(nèi)部制度建設(shè)，確保食品安全風(fēng)險(xiǎn)可測(cè)、可控、可承受，防止出現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)失察、失控的情況。

依法行政是科學(xué)監(jiān)管的核心。《食品安全法》中規(guī)定的各項(xiàng)監(jiān)管制度、措施能不能發(fā)揮作用，取決于能不能做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)積聚的原因之一，就是該糾正的沒有及時(shí)糾正，該懲處的沒有及時(shí)懲處，其后果就有可能導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)被無(wú)限放大，局部風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散至系統(tǒng)性、全局性風(fēng)險(xiǎn)，釀成無(wú)可挽回的損失。從這個(gè)意義上說(shuō)，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)早預(yù)警、早處置，實(shí)際上是對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的一種愛護(hù)。所以，對(duì)違法違規(guī)行為要敢于監(jiān)管，要善于運(yùn)用法律武器，保持對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)足夠的監(jiān)管壓力?！妒称钒踩ā芬蟊O(jiān)管部門“按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任”。只有這樣，才能維護(hù)食品安全監(jiān)管的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和公信力。　

　　構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)與分工負(fù)責(zé)結(jié)合機(jī)制

《食品安全法》規(guī)定的監(jiān)管體制是1＋4體制，即一個(gè)部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，四個(gè)部門負(fù)責(zé)分段監(jiān)管。這是一個(gè)有分、有合的體制。“分”是《食品安全法》將食品從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程，分為農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)四個(gè)階段，分別交由農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理等四個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管；“合”是《食品安全法》將與食品全過(guò)程監(jiān)管直接相關(guān)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定、組織查處食品安全重大事故等，交由負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)的衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)。其用意顯然是為了在分段監(jiān)管的條件下，消弭監(jiān)管縫隙，形成監(jiān)管合力，保持一個(gè)有效的監(jiān)管整體。

綜合協(xié)調(diào)是食品安全工作的重要制度。為了增強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)的規(guī)范性、權(quán)威性和有效性，《食品安全法》對(duì)綜合協(xié)調(diào)部門如何發(fā)揮牽頭作用、分段監(jiān)管部門如何發(fā)揮積極作用，在事項(xiàng)上、程序上做了明確具體的規(guī)定。如衛(wèi)生行政部門要會(huì)同有關(guān)部門制定、實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃；需要調(diào)整計(jì)劃的，有關(guān)部門要向衛(wèi)生行政部門提供相關(guān)信息材料；衛(wèi)生行政部門會(huì)同有關(guān)部門核實(shí)后，及時(shí)調(diào)整計(jì)劃。又如有關(guān)部門向衛(wèi)生行政部門提出食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估建議，并提供有關(guān)信息和資料后，衛(wèi)生行政部門要及時(shí)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并向有關(guān)部門通報(bào)評(píng)估結(jié)果；有關(guān)部門根據(jù)評(píng)估結(jié)果，依據(jù)各自職責(zé)立即采取相應(yīng)措施等。

綜合協(xié)調(diào)制度下的分段監(jiān)管體系，是否能按照預(yù)先設(shè)想的方案達(dá)到目標(biāo)，將取決于有關(guān)部門能不能盡快適應(yīng)新的機(jī)制。一是要找準(zhǔn)新定位，大膽履行職責(zé)；二是要適應(yīng)新要求，不斷提高監(jiān)管能力。在監(jiān)管工作中要努力形成相互配合、互相補(bǔ)臺(tái)的濃厚氛圍，使食品安全監(jiān)管的鏈條環(huán)環(huán)相扣，相得益彰。

　　強(qiáng)化細(xì)化了食品安全責(zé)任制

《食品安全法》明確規(guī)定了政府、政府監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)協(xié)會(huì)和新聞媒體等在食品安全上應(yīng)擔(dān)的責(zé)任。落實(shí)食品安全責(zé)任制，是做好食品安全工作的關(guān)鍵。食品安全責(zé)任制主要包括食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。

《食品安全法》將食品安全工作的職責(zé)分為三個(gè)層面：第一個(gè)層面是各級(jí)政府。國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。第二個(gè)層面是各級(jí)衛(wèi)生行政部門，承擔(dān)本行政區(qū)域的食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。第三個(gè)層面是縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)行政部門，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。

《食品安全法》將對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門的評(píng)議、考核，納入食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制。根據(jù)規(guī)定，各級(jí)地方政府、政府有關(guān)部門的工作人員違反規(guī)定，不履行職責(zé)或者履行職責(zé)不當(dāng)，造成嚴(yán)重后果的，要依法追究相關(guān)人員的行政或者法律責(zé)任；觸犯刑律的，依法要追究刑事責(zé)任。

《食品安全法》上雖然沒有出現(xiàn)“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人”的表述，但從內(nèi)容上明確了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在食品安全上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主要責(zé)任：

一是依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；二是建立健全本單位的食品安全管理制度，加強(qiáng)對(duì)職工食品安全知識(shí)的培訓(xùn)；三是保證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件符合法律、法規(guī)的規(guī)定和有關(guān)要求，從人員、設(shè)備、環(huán)境、標(biāo)準(zhǔn)、工藝、原料、儲(chǔ)運(yùn)、包裝等方面保證食品安全，發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，立即停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；四是保證食品生產(chǎn)加工工藝科學(xué)、合理，對(duì)產(chǎn)品安全進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，有效控制，不使用非食品原料生產(chǎn)加工食品，不濫用食品添加劑；五是具有保證食品安全的檢驗(yàn)、檢測(cè)手段，未經(jīng)檢驗(yàn)合格的食品不出廠或者不銷售，已經(jīng)上市銷售的，要立即召回；六是自覺接受社會(huì)和政府監(jiān)管部門的監(jiān)督等。

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